МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ УПРАВЛЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ - Юридический журнал Правовое государство: теория и практика

ISSN 2500-0217 / Включен в Перечень ВАК

 

МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ОПРЕДЕЛЕНИЮ ПОНЯТИЯ УПРАВЛЕНИЯ В АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

Среда, 28 Июнь 2017
Журнал: № 2 (20) 2010
Скачать статью:
Одной из основных научных категорий административного права является понятие управления. Отдельные попытки рассмотреть по существу основные подходы к его определению в юридической литературе предпринимались еще в 70-80-е гг. прошлого века. Однако данный вопрос до сих пор остается актуальным, т.к. большинство исследователей недостаточно аргументируют свою точку зрения. Вполне вероятно, что авторы уделяют мало внимания обоснованию методологических основ этой дефиниции либо не осознают их значимости для понятия управления.
В научной литературе управление рассматривается в разных аспектах, и соответственно в его понятие вкладывается разное содержание1. Предлагаемая вниманию читателя научная статья является началом исследований в области дефиниции государственного управления и посвящена обсуждению проблемы методологических оснований определения понятия управления, например, рассмотрению управления как «воздействия» и «деятельности» и сопоставлению данных терминов. Хотелось бы отметить, что в данном исследовании не будет рассмотрен вопрос о составе субъектов управления и государственного управления. Также автор этой работы не преследует в качестве цели исследования формирование собственного определения понятия управления. По этой причине критика посвящается чаще всего не мнению конкретного ученого по поводу указанной дефиниции, а содержанию рассматриваемых ниже подходов.
Что же представляет собой управление? Слово «управление» и его синоним «менеджмент» происходят от корня латинского слова "манус" (лат. - «рука»), которое первоначально относилось к сфере управления животными и означало искусство управлять лошадьми. Позже это слово было перенесено в сферу сугубо социальной деятельности и стало обозначать
1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций / Г. В. Атаманчук. – 4-е изд., стер. – М.: Омега-Л, 2006. – С. 44.
область науки и практики управления людьми и их коллективами2.
В современной науке сложилось несколько точек зрения к определению данного понятия, каждая из которых может иметь как положительные стороны, так и существенные недостатки.
В отдельных случаях ученые-юристы могут допускать ошибки. Например, в некоторых научных публикациях управление характеризуется как отношение, входящее в систему общественных отношений. Причем в данных трудах внимание обращается на содержание правовой формы управленческого отношения, в котором один субъект способен властно выражать и осуществлять свою волю3. К числу таких работ относится доклад профессора Н.М. Казанцева, в котором он утверждает, что управление не является воздействием или деятельностью. Управление, по его мнению - это правоотношение взаимообусловленного, взаимообязанного и взаимополезного целеосуществления дееспособных субъектов4. Однако данная точка зрения требует справедливой критики потому, что подобное мнение является примером типичного заблуждения среди ученых-правоведов. Нельзя оставить без внимания тот факт, что содержание приводимой Н.М. Казанцевым дефиниции управления по смыслу совпадает с определением понятия административного правоотношения. Таким образом, юристами, поддерживающими данную точку зрения, производится нецелесообразная подмена взаимосвязанных в науке административного права терминов, что приводит к искаженному пониманию управления.
2 Понятие и содержания управления // <http://de.ifmo.ru/bk_netra/page.php?tutindex=3&index=4 > (2010. 22 апреля)
3 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – С. 45.
4 Казанцев Н.М. Административно-правовой статус граждан и иных лиц в правоотношениях управления // Административно-правовой статус человека и гражданина (седьмые «Лазаревские чтения»). - Государство и право. - 2003. - №11. – С. 18.
№2 (20) 2010
Нередко в научных публикациях можно встретить определение данного понятия как «деятельность» администрации. Большую роль в формировании данного подхода сыграли работы ряда крупнейших специалистов в области административного права. По мнению Ю.А. Тихомирова, управление – это деятельность, складывающаяся из разных элементов, в своей совокупности придающих ему свойства цельного, объективно существующего явления1. Его взгляды разделяют другие, не менее авторитетные ученые. Например, патриарх административно-правовой науки Ю.М. Козлов в своей монографии трактует феномен управления как «…административную деятельность, деятельность под руководством»2. Эта точка зрения обрела большую поддержку в научном сообществе, объединяя вокруг себя все большее число последователей.
Некоторые юристы придерживаются иного мнения, согласно которому в основе определения понятия управление лежит термин «воздействие». Данный подход также пользуется популярностью среди ученых и находит свое отражение в работах многих специалистов в области права. На формирование данного методологического подхода огромное влияние оказали научные работы основоположника теории государственного управления Г.В. Атаманчука. По его мнению, управление представляет собой целеполагающее (сознательное, преднамеренное, продуманное!), организующее и регулирующее воздействие на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно (в форме самоуправления), так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)3. Подобные идеи получили широкое распространение в работах ученых. К примеру, С.Ф. Бабаев в своей книге рассматривает управление как воздействие управляющей системы на управляемую с целью
1 Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. – М.: «Юридическая литература», 1968. – С. 13.
2 Козлов Ю.М. Предмет советского административного права. - М.: Издательство Московского Государственного Университета, 1967. – С.6.
3 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – С. 50.
ее перевода в определенное новое состояние4. Х.И. Гиззатуллин поддерживает данную точку зрения и дает следующее определение понятия управления: «…управление - это первичная команда (сигнал), исходящий от субъекта управления к объекту управления по определенной программе и правилам, с необходимым быстродействием и точностью, для достижения цели и выполнения функций упорядочивающего воздействия на регулируемую систему»5.
Разумеется, формируемые сторонниками обоих подходов дефиниции имеют некоторые недостатки, но по существу исследования можно задать лишь один вопрос: почему эти правоведы поддерживают рассматриваемые точки зрения в целом и что такое, например, деятельность?
На данном этапе проводимого исследования можно столкнуться с некоторыми проблемами, т.к. взятие за основу понятия «управления» конкретного научного термина еще не решает поставленной проблемы. Возникают трудности, связанные с характеристикой содержания этих научных категорий. К примеру, ни юридическая практика, ни правовая доктрина не дают конкретных представлений о понятии «воздействия». Для решения существующей проблемы необходимо обратиться к смысловому значению данных терминов для их сопоставления.
Что такое деятельность? Как правило, сторонники второго подхода не приводят аргументов в защиту своей точки зрения. Однако стоит отметить, что данный термин является одной из основных категорий так называемой теории деятельности (деятельностного подхода), которая акцентирует внимание на деятельности как следующей последовательности осуществления целенаправленных действий субъекта: выработка и принятие решения, его реализация (исполнение), контроль за исполнением и оценка результатов6. При этом в
4 Бабаев С. Ф. Механизм совершенствования государственного управления (административно-правовой аспект). - Рига: Зинатне, 1986. – С. 26.
5 Гиззатуллин Х. И. Курс лекций по административному праву. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2007. – С. 6.
6 <http://psi.webzone.ru/intro/intro03.htm/Теория деятельности> (2010 г. 26 апреля); Зуб А.Т. Стратегический менеджмент: Теория и практика: Учебное пособие для вузов — M.: Аспект Пресс, 2002. — С.6.
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика
структуру деятельности включены категории цели, средства, процесса и результата1. Возникает вопрос: как соотносятся между собой управление и эта теория? В современной науке и практике управления сложилось такое понимание их соотношения, в соответствие с которым деятельностный поход имеет тесную связь с большинством научных дисциплин, в предмет которых входит изучение вопросов управления, например, экономических. При этом первый этап указанного выше процесса тесно связан с процедурой планирования. По мнению В.И. Ляско и др., планирование - это функция управления, которая представляет собой процесс выработки и выбора стратегии, т.е. целей деятельности организации (по отношению ко всей совокупности объектов управления) на конкретный период времени и путей, т.е. способов и средств их достижения2 на основании получаемой информации о состоянии внутренней и внешней среды организации, под которыми понимают те возможности (кадровый потенциал, финансы и т.п.), которые организация, орган будет учитывать в процессе достижения своих целей3. Второй цикл направлен на реализацию принятого плана действий, а третий - на проверку выполнения плана по всем показателям и сравнения достигнутого результата с поставленной в стратегии целью.
Наглядным примером применения теории деятельности в управленческой практике может послужить следующая ситуация: руководством территориального подразделения ОВД после длительного обсуждения возможных стратегий предупреждения роста административных правонарушений было принято решение о проведении соответствующих плановых мероприятий в течение 1 месяца на соответствующей территории. При подготовке к их проведению компетентные субъекты помимо затрат на организацию материально-технической
1 Цит. по: Юдин Э.Г. Проблема деятельности в философии и науке // Э.Г. Юдин. Системный подход и принцип деятельности. Методологические проблемы современности. – М., 1978. – С. 269; Теория деятельности / Википедия. Свободная энциклопедия / <http://ru.wikipedia.org/wiki/Теория_деятельности> (2010. 25 марта).
2 Ляско В.И. Стратегическое планирование развития предприятия: Учебное пособие для вузов / В.И. Ляско – М.: Издательство «Экзамен», 2005. – С. 6.
3 Поделинская И.А., Бянкин М.В. Стратегическое планирование: учебное пособие. – Улан-Удэ: Изд-во ВСГТУ, 2005. – С. 4-5.
базы (приобретение автотранспорта, его ремонт, техническое обслуживание, горюче-смазочные материалы и т.п.) в выработанном плане должны учитывать необходимость стимулирования их трудовой деятельности за выполнение плана по всем показателям с помощью средств поощрения в соответствие с законодательством и др. С целью обеспечении выполнения выработанного решения органами внутренних дел в течение указанного планового периода должны проводиться проверки, например, статистических данных на предмет его надлежащего исполнения. Если по итогам окончания обозначенного планом срока полученный результат деятельности милиции будет максимально приближен к поставленной планом цели, то можно говорить об эффективности управления. В этом заключается основная положительная черта данного подхода к определению указанного выше понятия.
Вместе с тем, эта точка зрения требует критики потому, что термин «деятельность» имеет существенный недостаток: в данную категорию не включено такое неотъемлемое свойство администрирования, как непрерывность, смыл которого заключается в том, что процесс управления не ограничивается формированием и выполнением одной стратегии. Наоборот, по мере реализации принятого решения и контроля за его выполнением, а также в зависимости от условий, в которых функционирует коллективный субъект, его администрация принимает последующие решения о корректировке данного плана и о формировании новой стратегии. Примером непрерывного администрирования является работа органов внутренних дел, которая не ограничивается разовыми мероприятиями по превенции административных правонарушений. Каждый из них, выполняя поставленные перед ними задачи, стремится к одному и тому же – реализации запланированных их руководством мероприятий по обеспечению охраны правопорядка, оказывая непрерывное воздействие на всю совокупность подвластных ему объектов.
Но является ли это свойство столь явным, внутренне присущим управлению, если даже наукой административного права оно не учитывается? Для ответа на этот вопрос представим себе следующую ситуацию: органы внутренних дел, один из важнейших институтов государственной администрации, полностью перестали осуществлять контроль за общественной безопасностью хотя бы на неделю
№2 (20) 2010
потому, что данной работе постоянство «не присуще». Какие последствия наступят в этом случае? Преступная деятельность получит небывалый размах потому, что милиция перестанет постоянно осуществлять функцию охраны общественного правопорядка. Следовательно, подобная проблема может возникнуть в результате неправильного понимания сущности работы публичной администрации, что, в свою очередь, приводит к констатации факта о невозможности дальнейшего применения указанной категории в качестве основы дефиниции управления.
Но насколько широко смысловое содержание термина «воздействие»? Есть мнение, которое гласит, что данная категория используется в значении «влияния одного субъекта на другой». Ранее в защиту данной точки зрения высказывался Г.В. Атаманчук, по мнению которого во многих процессах может быть деятельность, но если нет действительного воздействия – влияния, то нет и управления1. С данным доводом можно было бы согласиться, если бы далее им не был приведен следующий аргумент: «…В том-то и заключается суть управления, что оно («воздействие-влияние») от одних (скажем, субъектов власти) направляется к другим (управляемым объектам) и таким образом отпочковывается от управленческой деятельности и превращается в отношение, а через него и в корригирующую деятельность тех, кому адресуется соответствующее воздействие»2. Однако Г.В. Атаманчук не учитывает того, что сущность влияния выходит далеко за рамки управления. Например, оно может быть оказано старшим по возрасту человеком на ребенка. В их отношениях могут присутствовать элементы влияния, поскольку ребенок под влиянием первого может незаметно для себя перенять от взрослого человека, к примеру, некоторые привычки. Это влияние может со временем перерасти в отношение, причем не обязательно административное, а, возможно, межличностное психологическое, т.к. второй субъект в данном случае вовсе не обязан подчиняться первому, хотя и не осознает этого в силу возраста. По этой причине использование слова «воздействие» в предлагаемом им значении по отношению к
1 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – С. 46.
2 Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: курс лекций. – С. 46.
управлению не представляется научно обоснованным.
Однако не стоит дискредитировать данный научный подход. В лингвистике этот термин используется в разных значениях, каждое из которых имеет свой смысловой оттенок, но в целом, по общему мнению, воздействие представляет собой «…действие, совершаемое вновь и вновь»3. В связи с изложенным становится очевидным то, что рассматриваемый термин обладает всеми характеристиками деятельности, т.к. любое сознательное социальное действие индивида совершается с определенной целью, направлено на достижение конкретного результата и т.п. С другой стороны, словосочетание «вновь и вновь» более явно указывает на то, что действия администрации осуществляются непрерывно, вновь и вновь преследуя достижение поставленных целей, чего не скажешь о деятельности. Поэтому нам более импонирует данный подход.
Исходя из вышесказанного, можно прийти к выводу: более рациональным было бы определять понятие управления через категорию
3 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т. 1. – М.: Рус. яз., 1989. – С. 227; Толковый словарь русского языка. Том - 1. М.: ОГИЗ, 1935. – С. 338.
ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО: теория и практика
«воздействие». Результаты дальнейших исследований в данной области позволят наиболее полно охарактеризовать изучаемое правовое явление по существу


 

ISSN 2500-0217 / Включен в Перечень ВАК

О журнале

Всероссийский общественно-политической и научно-правовой журнал основан в феврале 2005г. и постепенно становится известным в различных регионах страны.

Журнал публикует статьи, посвященные острым проблемам реализации положений статьи 1 Конституции Российской Федерации о демократической федеративной и правовой сущности нашего государства.

Новости

Подписка

Подпишитесь на Email рассылку новостей и обновления сайта