СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И РЕГИОНЫ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ - Юридический журнал Правовое государство: теория и практика

ISSN 2500-0217 / Включен в Перечень ВАК

 

СОВРЕМЕННЫЙ РОССИЙСКИЙ ФЕДЕРАЛИЗМ И РЕГИОНЫ: ПОЛИТИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ

Monday, 29 October 2018
Журнал: № 2 (24) 2011
Скачать статью:

Статья содержит характеристику понятия федерации, анализ компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Описана политическая субъектность регионов. Сделаны выводы о сущности и признаках российской модели федерализма, новых тенденциях его развития, а также предложены пути еe совершенствования. 

Новая региональная политика России, отвечающая современным требованиям и задачам, начала формироваться в 2000 году. Эта политика коренным образом изменила политическое взаимодействие центра и регионов. В то же время, как методологический арсенал, так и понятийно-категориальный аппарат изучения политического развития регионов в составе российского государства в полной мере не отвечают новым реальностям. Это объясняется, прежде всего, повсеместным введением всеобщего избирательного права, беспрецедентным расширением круга участников политического процесса, изменением роли общественных объединений и партий, СМИ в общественной жизни, усилением влияния государства и властных структур центра на трансформационные процессы в регионах.

Изучить все многообразие организации региональной власти, их сущностные признаки, специфические черты и отличия можно разными путями. Наиболее продуктивными, на наш взгляд, могут быть методы анализа, которые содействуют, прежде всего умножению эмпирического знания: это сравнительный, исторический, синергетический, системный, системно-структурный, эмпирический методы.

Эти методы одновременно являются общетеоретическими и исследовательскими, поскольку с их помощью мы изучаем явления и факты в тесной связи с исторической обстановкой, сравнивая общее, особенное и единичное в повторяющихся явлениях и фактах, анализируя в них сущностное или случайное, осуществляя периодизацию событий, группируя их проблемно-хронологически по тем или иным основаниям.

Далее. Современные политические процессы в России и ее регионах носят трансформационный характер. Причем динамика этих процессов разная. Подходить к ним с точки зрения методов, которыми изучаются устоявшиеся общества, неправильно. Некритическое восприятие созданных на Западе теорий региональной политики, которые в «большинстве случаев являются региональными интерпретациями более общих общественно-экономических постулатов»[2].

Территория как политический институт включает следующие элементы:

  • политико-административные границы, обозначающие географические масштабы (пределы) юрисдикции;
  • территориальную власть и аппарат управления;
  • жителей, включенных в субъектно-объектные и субъектно-субъектные отношения с территориальной властью и аппаратом управления.[4]. По этой причине территориальное сообщество в определенных условиях становится тем или иным способом субъектом коллективного действия. Это связано с тем, что появляются ассоциативные группы, призванные обеспечивать постоянное представи­тельство интересов и имеющие более или менее фиксированное членство. Это – региональные и локальные общественные организации, которые защищают совокупность местных интересов или же интересов отдельных социальных групп, проживающих на данной территории. Эти группы интересов постепенно превращаются в группы политической социализации. Их деятельность превращает место в политический контекст, связывает индивида с местом и влияет на его политические установки. В результате формируются локальные политические взгляды и ориентации.

Превращение территории в активное политическое сообщество было бы правильным связать прежде всего с политической культурой. Все эти и другие факторы обуславливают форму политического устройства территории, т.е. форму территориального устройства государства, в качестве основных элементов которого выступают: территория, население и государственная власть[6]. Отечественная рассматривает федерацию в политико-правовом значении не просто как государство, состоящее из каких-либо сообществ или территорий, а как объединение территориально-политических образований особого рода, которое имеет два уровня государственной власти. Последняя особенность и распределение полномочий и взаимосвязи между ними считаются главным признаком Федерации[8].

Между тем системно-структурный подход требует постановки проблемы иначе. Федерализм как форма и процесс государственного устройства, – это не некая статичная сумма, набор отдельных элементов, черт, признаков, а качественно определенная их система, организующаяся, функционирующая и развивающаяся по своим особым закономерностям[10]. Федерализм означает качественное состояние федеративного государства – системы, характеризующейся не столько равноправностью или разностатусностью ее составляющих элементов – территориально-политических образований, симметричностью или асимметричностью их отношений с центром и между собой, сколько такими взаимоотношениями, взаимодействием и взаимосвязями, в ходе которых эти элементы обнаруживают и закономерно воспроизводят свою общность как необходимое условие своего функционирования и развития. Таким образом, элементы, пусть разные, но качественно определенные, вытекающие из реального взаимодействия федерации и ее субъектов, определяют суть федерализма.

Рассмотрим, какими государственно-властными полномочиями законодательно наделены федерация и ее субъекты, каковы правовые основания их взаимодействия в качестве субъектов политико-властных отношений.

Согласно ст. 5, 11, 65, 66, 71, 72, 73 Конституции нашего государства объемы полномочий Федерации и ее субъектов, т. е. их субъектность, содержание и характер отношений между федеральной властью и органами государственной власти ее субъектов (федеративные отношения) определяются и регулируются Конституцией, Федеративным договором и двусторонними договорами между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Поскольку политико-государственная субъектность регионов регламентируется субъектом более высокого масштаба – федеральными органами государственной власти, рассмотрим сначала субъектность Федерации в отношении регионов.

В соответствии со ст. 71 и 72 Конституции федеральные органы власти прежде всего имеют полномочия, которые юристы называют «компетенцией компетенции»право на самостоятельное осуществление учредительной власти в Федерации;

  • право на формирование и конституционное закрепление системы органов государства, как высших, так и местных;
  • право на самостоятельное осуществление всех форм государственной деятельности (законодательной, исполнительно-распорядительной, судебной, прокурорско-надзорной, контрольной и т. д.) в Федерации;
  • право самостоятельного распоряжения своей территорией (территориальное верховенство);
  • право установления гражданства Федерации и определения правового статуса своих граждан;
  • право на осуществление централизованного руководства хозяйственной и социально-культурной деятельностью на территории Федерации;
  1. 7)право на политическое объединение с другими государствами с сохранением права свободного выхода из данного государственного объединениясуверенитет Российской Федерации над всей ее территорией (ст. 4, 71);
  2. целостность государственной территории (ст. 1, 3, 67);
  3. верховенство на всей территории Российской Федерации ее Конституции и федеральных законов (ст. 67);
  4. прямое действие Конституции Российской Федерации на всей территории Федерации (ст. 15);
  5. конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства (ст. 67, 71, 131);
  6. 6)единство правового режима территории Российской Федерации в вопросах экономики (единство экономического пространства) (ст. 8)[14]. В качестве одного из главных признаков субъектности Российской Федерации он отмечает исключительное право центральной власти определять основные характеристики, составляющие устои федерализма, т. е. те качества, которые обозначают природу государства как федерации, и никем, кроме самой федерации, изменяться не могут. Это установление принципов, структуры, способов и форм образования и функционирования федеративного государства, обусловливающее типологическую характеристику модели федерализма; определение отличительных свойств системы разделения государственной власти по вертикали и режимы ответственности за ее осуществление[16] государства. Это главный признак государственно-правовой субъектности субъекта Федерации, осуществляемый посредством его участия в формировании специального федерального органа – Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в котором представлены все субъекты Федерации. Это позволяет регионам проявлять активное участие в федеральном законотворческом процессе, а также свидетельствует об их активной роли в формировании и осуществлении общефедеральной воли (как совместно с другими субъектами Федерации, так и единолично), участии в особого рода правоотношениях, именуемых федеративными отношениями, а также в формировании и реализации федеральной политики.

С 1993 года начинается новый этап развития государственной субъектности Республики Башкортостан в системе политико-властных отношений Российской Федерации. На этом этапе указанный процесс характеризуется как непрерывный и единый, во многом противоречивый, порой непоследовательный ход (поток) политических событий и последующих за ними результатов. Новое состояние государственной субъектности республик складывается под влиянием объективных и субъективных факторов и представляет собой быстро нарастающие, порой скачкообразные и существенные, глубокие изменения (сдвиги) в политико-властных отношениях между органами государственной власти Российской Федерации и Республики Башкортостан.

Выборы 1999–2000 гг. показали, что население, уставшее от ощущения перманентной опасности и отсутствия перспективы, проявило готовность довериться новому лидеру В.В. Путину, связывая с ним свои надежды на лучшее будущее.

С 2000 года процесс включает консолидацию федеральных государственных структур во главе с новым Президентом страны и начало движения к централизованной Федерации на основе усиления вертикали власти.

Новые тенденции были обусловлены тем, что процесс становления регионов как субъектов Федерации и федеративных политико-властных отношений должен иметь свои политико-правовые границы, которые продиктованы необходимостью сохранения единства и целостности Российской Федерации. При бесконтрольном расширении полномочий субъектов Федерации (это касается прежде всего республик), превращении последних в реальные государства, пусть даже в составе Российской Федерации, постепенно создается ситуация преобразования федеративных отношений в конфедеративные, когда общенациональные органы власти не имеют возможности распространять свое влияние на регионы. В этих условиях центр уже не имеет каналов прямого обращения к своим гражданам, когда любые политико-правовые и властные новации, институциональные изменения, правила игры, исходящие из федерального центра, деформируются региональной властью по своему усмотрению и превращаются в акты проявления региональной политической воли. В результате государство теряет свою федеративную сущность, происходит постепенная конфедерализация отношений с политико-территориальными образованиями, которые шаг за шагом превращаются в действительно суверенные государства.

Постепенно создается единая система отношений Федерации с ее субъектами. Формируется новый стандарт в отношении региональной власти и местного самоуправления. Значительно усиливаются институты федерального контроля и вмешательства. Начинает действовать система санкций к губернаторам, к законодательным собраниям субъектов Федерации. С 2005 г. внедряется процедура наделения полномочий губернаторов, усиливающая роль президента и его полпредов в этой процедуре. Эти усилия наряду с изменением процедуры выборов, повышением роли федеральных партий и их региональных структур в этих процессах резко ограничили возможности руководителей регионов и их элит влиять не только на федеральные политико-трансформационные процессы, но и на события и перемены, происходящие в самих регионах. Полностью восстановлены общефедеральные институциональные рамки политико-властных изменений, влияние центральных властных структур на эти процессы.

Претерпел значительные изменения и российский этнополитический дискурс. Дав мощный импульс структурным изменениям в политической системе страны, федеративном устройстве государства, установлении нового баланса отношений между центром и регионами, позитивный потенциал этнополитических процессов в большинстве национальных республик стал основой для формирования институтов гражданского общества.

Итак, весь опыт российского федерализма позволяет сделать ряд выводов, касающихся сущности и признаков его отечественной модели и высказать предложения по совершенствованию его современной формулы.

1.Это переходная форма государственного устройства, во многом возникшая в связи с политико-властными амбициями этнонаций и регионов, этнических и региональных элит, партий и движений. Это всегда результат субъектно-субъектных отношений центра и регионов и как результат этого – вынужденная мера со стороны центра, стремящегося решить как практические, так и конъюнктурные задачи.

2. Причиной возникновения и усиления в стране тенденций к реальной федерализации является «зажатость» и отсталость регионов в условиях унитарного государства, когда все управляется из центра.

3. Российская модель федерализма – это всегда колебание между централизованным государством и стремлением регионов к самостоятельности. Амплитуда этого колебания определяется противоречием между, с одной стороны, необходимостью реальной регионализации политико-властных отношений, а с другой – потребностью усиления управляемости, единства и целостности.

4. Одним из достижений федерализма в России является то, что в этот период жизненно важные государственные функции выполняли как федеральные, так и региональные органы власти. Каждый из них добивался решения правовым путем вопросов социально-экономического развития, а инициативная деятельность региональных законодателей позволяла оперативно и самостоятельно решать местные проблемы.

Другая важная сущностная характеристика федерализма – это обеспечение паритета прав народов и прав гражданина. Это переходная форма демократии в полиэтническом государстве, обусловленная многонациональностью его населения. В условиях глобальных кризисов и всевозрастающей социально-политической неопределенности федерализм позволяет интегрировать личностно-этнические факторы гражданского общества, придавая этнополитическим процессам общегражданский характер. Именно федерализация отношений центра и регионов в многонациональном государстве не только позволяет обеспечить паритет прав народов и граждан, но самое главное – содействует движению от паритета прав народов и прав граждан к безусловному приоритету прав граждан. Опыт Башкортостана показывает, что признание равенства прав народов и прав граждан нациями и лидерами этнических сообществ, государственная поддержка их усилий в решении культурно-духовных проблем народов позволяет не только интегрировать этнополитические объединения в структуры гражданского общества, но и удовлетворять потребности граждан в этнокультурном развитии и обеспечить межнациональный мир и политическую стабильность.

5. Федерализм в действии для России – это процесс, в котором воспроизводятся его сущностные институты, а именно: самостоятельная государственная субъектность регионов, Конституция, определяющая отношения между центром и регионами, распределение функций (полномочий) и ответственности между федерацией и ее самостоятельными политико-государственными субъектами, способы и механизмы взаимодействия и взаимовлияния между центром и этими субъектамии обеспечение баланса их интересов по всем направлениям.

В то же время необходимо понять, что централизация власти как способ управления остается одной из сущностных характеристик функционирования нашего государства. Но по существу степень децентрализации власти на современном этапе такова, что все важные предметы ведения находятся у центра, изъятие и реализация ими предметов совместного ведения не ограничена никакими правовыми условиями.

Совет Федерации, как самый не определившийся в своей компетенции, полномочиях, легитимности и поэтому неустойчивый институт власти, не выполняет свою главную функцию как палаты, защищающей интересы регионов. Порядок формирования Совета Федерации не позволяет использовать его право вето в случаях, когда федеральный законодатель в лице Государственной Думы вторгается в полномочия регионов, передает их на федеральный уровень, лишая субъекты Федерации права реализации предусмотренных полномочий, в том числе путем невыделения соответствующих ресурсов.

Для наполнения действующей конституционной формулы федерализма реальным содержанием необходимо уточнение действия тех его механизмов, которые как институты уже оправдали себя и направлены в первую очередь на установление баланса интересов Федерации и регионов в политико-властном развитии страны.

Попутно отметим, что основным субъектом государственности России по ее Конституции является многонациональный народ Российской Федерации, что Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, что из 19 предметов исключительного ведения Российской Федерации (ст. 71) 10 предметов ведения имеют в своем названии термин «федеральный».

Совет Федерации как институт власти по своей конституционной сути должен заниматься вопросами, касающимися защиты интересов субъектов Федерации. Для этого следует:

1) изменить способы его формирования (надо избрать в состав Совета Федерации хотя бы председателей законодательных собраний регионов);

2) усилить интегративную роль Совета Федерации на основе разработки и внедрения правовых механизмов для повышения его роли в укреплении целостности и единства страны, защиты интересов и прав регионов.

К отстаиванию интересов регионов в федеральном законодательном процессе могут подключаться и региональные отделения партии «Единая Россия». Должно стать правилом предварительное партийное обсуждение в региональных отделениях, во фракциях законодательных собраний субъектов Федерации и Государственной Думе принципов и подходов к учету предложений и замечаний региональных избирателей и депутатов на федеральном уровне. Также необходимо внесение в регламент Государственной Думы нормы, которая устанавливала бы обязательность рассмотрения и инкорпорирования законодательных инициатив в федеральное законодательство, если за это выступает не менее одной трети законодательных собраний субъектов Федерации.

Правительство Российской Федерации также имеет возможность лучше учитывать в своей деятельности интересы регионов. Для этого необходимо:

1) установить механизм постоянной и более тесной связи с руководителями исполнительной власти (правительства) субъектов Федерации;

2) усилить роль Министерства регионального развития в координации федеральных усилий, направленных на помощь регионам и в решении этнонациональных проблем, измененив название и функции;

3) проводить не единую федеральную политику в области образования, культуры и т. д. в регионах (это будет означать централизацию), а обеспечивать реализацию единых стандартов в решении указанных вопросов.

Думается, что дополнение и конкретизация конституционной сущности российского федерализма конституционно-правовыми механизмами реализации его основных положений, касающихся деятельности высших властных институтов в смысле их участия в закреплении и развитии федеральных начал, дало бы возможность превратить Россию в полноценное содружество регионов и народов.



[2] Доленко Д.В. Территориальное устройство общества. Социально-политический анализ. Саранск: НИИ регионологии, 1993. С. 10.

[4] Доленко Д.В. Территориальное устройство общества. Социально-политический анализ. Саранск: НИИ регионологии, 1993. С. 131.

[6] Элейзер Д. Дж. Сравнительный федерализм // Полит. исследования. 1995. № 5. С. 107.

[8] Соловьев Э.Г. Федерация // Федерализм: Энциклопедия. М., 2000. С. 590.

[10] Плотинский Ю. М. Модели социальных процессов. М., 2001. С. 14.

[12] См.: Публично-правовая ответственность субъектов Российской Федерации: материалы обсуждения. М., 2000. С. 22–23.

[14] Шахрай С.М. Конституционное правосудие в системе российского федерализма. СПб., 2001. С. 105.

[16] Ященко А.С. Философия права Владимира Соловьева. Теория федерализма. Опыт синтетической теории права и государства. СПб., 1999. С. 208.



 

ISSN 2500-0217 / Включен в Перечень ВАК