МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ - Юридический журнал Правовое государство: теория и практика

ISSN 2500-0217 / Включен в Перечень ВАК

 

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ

Monday, 29 October 2018
Журнал: № 2 (24) 2011
Скачать статью:

В статье рассматривается круг вопросов касающихся хода осуществления муниципальной реформы в Российской Федерации. Дан анализ по реализации отдельных положений Федерального Закона №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесены предложения по совершенствованию законодательства в этой сфере и направленные на достижение целей муниципальной реформы в России в интересах социальной стабильности и роста качества жизни населения.

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и – в этом качестве – составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Важнейшим элементом модернизации, как системного процесса, для российских условий становится формирование эффективного местного самоуправления. В этом направлении реформ в настоящее время происходят значительные трансформации, которые обусловлены введением в действие с начала 2009 года Федерального Закона РФ № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

При разработке, принятии и введении в действие Федерального закона от 06.10.2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон №131-ФЗ), в качестве основных целей реформы обозначались:

приближение власти к населению за счет повсеместного создания на территории Российской Федерации (если не считать городские округа) муниципальных образований низового уровня – сельских и городских поселений, что вытекало из самой логики конституционных норм;

четкое разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти (органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления муниципальных образований различных видов – муниципальных районов, сельских и городских поселений);

разграничение расходных обязательств между уровнями публичной власти, закрепление доходных источников в соответствии с объемом расходных полномочий и ликвидация нефинансируемых мандатов.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона №131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., оценивать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики[2].

Оценивая промежуточные итоги претворения в жизнь, можно констатировать, что повсеместно создана двухуровневая система муниципальных образований, при которой в состав муниципальных районов входят городские и сельские поселения. Количество муниципальных образований по сравнению с 1.01.05 г. увеличилось более чем на 12 тысяч и на 1.01.09 г. составило по Российской Федерации 24035 муниципальных образований. Соответственно возросло число органов местного самоуправления, образованных уже в соответствии с федеральным Законом №131- ФЗ[4].

Предполагалось приближение местного самоуправления к населению в степени позволяющей осуществить прямой контроль со стороны граждан за деятельностью органов местного самоуправления, а также реализовывать так называемые «прямые» формы народовластия, т.е. прямого участия в принятии решений по вопросам местного значения. Обеспечить решение вышеназванных задач в ходе реформ в полном объеме не удалось, прежде всего, из-за проблем в экономической сфере, особенно в плане формирования прочной налоговой базы местных бюджетов.

В этих условиях, важнейшей новацией Закона№131-ФЗ является право муниципального района и входящих в его состав городских и сельских поселений взаимной передачи (делегирования) части полномочий по решению вопросов местного значения на основе соглашений. Основной тенденцией в этом процессе является передача полномочий по решению вопросов местного значения городских и сельских поселений на уровень муниципального района. Последующие изменения законодательства – возможность распределения земельных участков, собственность на которые не разграничена; сохранение в собственности районов значительной части имущества в связи с появлением у них вопросов местного значения, по сути, дублирующих вопросы поселений – привело к сосредоточению на районном уровне еще большей власти.

Практика показывает, что сегодня именно районы обладают на местах ключевыми властными рычагами. Однако их главной функцией все более становится исполнение многочисленных переданных им государственных полномочий, в то время как применительно к вопросам местного значения (кроме систем образования, здравоохранения) они остаются скорее инстанцией, только координирующей живую работу поселений.

Подобный расклад не устраивает уже ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

В стратегическом плане просматривается необходимость внесенияточечных изменений в законодательстве:возврат поселениям права распоряжения неразграниченными землями, минимизация функционала районов в сфере финансовой поддержки поселений, более четкое разграничение полномочий (а стало быть, и имущества, и расходных обязательств). Такой подход наименее болезненный и позволит добиться тактических улучшений, однако он не снимает ключевого противоречия, связанные недостаточностью экономических ресурсов в сельских и городских поселениях. Одной из главных причин сложившейся ситуации является проведение налоговой реформы за счет региональных и местных бюджетов.


Таблица 1 - Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов,

налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами в местные бюджеты[6].

Аналогичное положение и по Республике Башкортостан. Как было отмечено на 3-м съезде муниципальных образований Башкортостана, большинство муниципальных образований, за исключением городских округов Уфы, Салавата и Кумертау являются дотационными. Бюджеты многих из них на 70 процентов и более процентов формируются за счет межбюджетных трансфертов[8].

Результаты социологических исследований ИНСОР показывают, что сегодня законодательная практика по правовому регулированию местного самоуправления стала серьезной проблемой для муниципального развития.

Так, с июня 2004 года поправки в Федеральный закон №131-ФЗ вносились тридцать одним федеральным законом, серьезной коррекции подверглись 36 из 92 его статей (в том числе, даже 3 из 6 статей, внесенных в закон дополнительно). Однако многочисленные изменения Федерального закона №131-ФЗ не привели к системной корректировке его концепции – вносились лишь точечные, казуальные правки, идеологически основанные на необходимости сохранения федеральной нормативно-правовой унификации. И вполне естественно правоохранительные и контролирующие органы на практике предъявляют к муниципальным органам требования, основанные, с одной стороны, на презумпции четкого соблюдения единой федеральной регламентации форм осуществления местного самоуправления, а с другой стороны – на собственном понимании размытых правовых норм, не исключающих двойного толкования[10].

Обозначенные выше тенденции общественного развития и проблемы местного самоуправления обуславливают необходимость системной работы по совершенствованию муниципального законодательства и муниципальной практики.

Усилия по развитию местного самоуправления в России сегодня должны быть сконцентрированы на нескольких основных направлениях:

повышение их самостоятельности в масштабах, безопасных для слаженного функционирования системы государственных органов и органов местного самоуправления;

укрепление политических инструментов представительства и поддержки муниципалитетов на федеральном уровне;

более четкое определение компетенции органов местного самоуправления, исключающее избыточное вмешательство в их деятельность других уровней публичной власти;

разграничение предметов ведения и полномочий в системе местного самоуправления;

усиление гарантий правовой защиты интересов муниципальных образований.

На III Съезде муниципальных образований Башкортостана самое серьезное внимание было уделено на стимулирование развития территорий. Это по Закону ФЗ-131 возложено на муниципалитеты и оно направлено отчасти на повышение самостоятельности муниципалитетов, но не только сводится к ней. Речь идет о масштабной работе по комплексному развитию республики на долгосрочный период. В этих условиях для успешного решения этой задачи и возрастает ответственность органов государственной власти республики.

Территория становится местом пересечения интересов, стратегий развития муниципальных образований и в целом региона, и взаимозависимостей между социально-экономическими субъектами. Особое значение имеет совместная работа органов государственной власти с органами местного самоуправления по созданию благоприятных условий для привлечения инвестиций, развития малого и среднего предпринимательства.

Федеральный закон № 131-ФЗ определил компетенцию местного самоуправления через понятия «вопросы местного значения» и «полномочия по вопросам местного значения». Чтобы придать этим понятиям единообразное значение, законодатель пошел путем установления исчерпывающих перечней для поселений, муниципальных районов и городских округов.

На практике же такого четкого разграничения компетенций не произошло. Вопросы местного значения зачастую обозначены в законе лишь в общей форме, не дают основы для прояснения практического содержания отношений муниципальных органов к объектам управления. Это выражается в достаточно неопределенных формулировках «создание условий…», «участие в…», «обеспечение условий…», «оказание содействия…», «содействие в развитии…».

По вопросам местного значения, сформулированным в общей форме (в том числе через формулы «участие в…», «содействие…») необходимо предусмотреть перечень полномочий органов местного самоуправления отдельно по каждому такому вопросу местного значения в отраслевом законодательстве(жилищном, земельном, градостроительном и т.д.). обеспечив при этом точное соответствие формулировок законов по наименованию вопроса, а также адресации полномочий конкретному виду муниципальных образований (городскому округу, поселению, району)[12].

Для утверждения этого статуса глава муниципального образования, по мнению автора, должен избираться на муниципальных выборах. Подобная практика широко используется в Российской Федерации. Статистика показывает, что доля сельских поселений, в которых глава избирается на муниципальных выборах по России составляет 67,6 процента, а по Центральному и Сибирскому Федеральным округам соответственно 78,4 и 94,3 процента, глав МО районов и округов составляет 63 процента. По Приволжскому Федеральному округу эти показатели составляют соответственно лишь 30,0 и 31,6 процентов


[2] Там же.

[4] Там же. С. 60.

[6] Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www/riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (16.12.2010).

[8] Российское местное самоуправление: итоги муниципальной реформы 2003-2008 гг. Аналитический доклад Института современного развития. http://www/riocenter.ru/ru/programs/doc/3928 (16.12.2010).

[10] Итоги переходного периода реализации федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сборник информационно-аналитических материалов. Москва: ООО «ОБР-Принт», 2009. С. 16-17.

[12] Там же.

[13] Итоги переходного периода реализации федерального закона от 6 октября 2003 года №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Сборник информационно-аналитических материалов. Москва: ООО «ОБР-Принт», 2009. С. 94-99.



 

ISSN 2500-0217 / Включен в Перечень ВАК